【论文】不确定性下新兴产业监管的组织学习——以中国电商平台监管为例

在新一轮科技革命和产业变革中，大量新兴产业快速涌现，政府监管如何在促进产业持续健康发展的同时，有效防范应对伴随而来的风险挑战，是摆在全世界监管者面前的全新命题。中国消费互联网过去十多年的蓬勃发展走在国际前列，也带动了中国新兴产业监管的进步与发展，但由于信息收集的困难，鲜有研究去反映这一实际过程，尤其缺乏对中国监管机构的实证研究。正是在这样的背景下，本文以主要监管机构为研究对象，基于田野调查和系列深度访谈获取的大量一手数据，结合历史资料，围绕电商平台的监管过程展开了一项探索性研究，聚焦的核心问题是一个植根于传统监管模式的监管机构如何对一个新兴产业作出监管回应，为认识中国监管机构和监管体系提供了实证基础。

本文运用组织学习的理论视角，采用纵向单案例研究方法，研究起点是2008年，这一年原工商部门被正式赋予网监职能，标志着监管过程正式开始；终点是2022年，从这一年4月中共中央政治局会议开始，宏观政策的取向逐渐调整为对平台经济“实施常态化监管”，标志着监管过程经历动态演进后趋于稳定，整个研究区间跨度15年左右。笔者根据引起关键概念发生变化的时间节点和关键事件，将研究区间划分为3个阶段——2008~2015年、2015~2018年、2018~2022年，在各时段内对组织现象进行描述性分析，在各时段间进行跨阶段比较分析。

数据来源主要有如下3个方面。一是深度访谈，共55组访谈对象，积累共计78万余字的一手访谈资料。访谈对象包括市场监管部门各级工作人员、电商平台企业人员、相关行业协会工作人员、互联网法院和高校研究院所有关从业人员。二是参与式观察，2021年6月至9月间，笔者进入研究对象内部开展田野实践。三是收集二手资料，包括158份年鉴资料、411份报刊资料、172份政策文件等。

研究发现，新兴产业的监管本质上是在不确定性下监管机构通过组织学习作出监管回应的过程。伴随产业发展过程，监管机构感受到的主导不确定性从电商产业的实质、到监管行动策略，到政策环境的变化；相应的学习模式也从整合性学习调整到互动性学习，再到制度性学习，形成了差异化的监管回应。在这个过程中，监管机构对新兴产业有了更加深刻全面的认识，与横向和纵向的地方政府及相关职能部门建立了有效的合作关系来实施监管策略，也对宏观决策平衡监管与发展的战略思考有了更加深刻的理解，从而实现了监管机构成长转型的过程。

伴随新一轮科技革命和产业变革突飞猛进，越来越多的新兴产业正以越来越快的速度涌现，迫切需要进一步提高政府监管效能，重点要从两方面着手。一是从监管机构自身角度，要持续加强组织学习，提升专业能力。对新兴产业本身，及时跟踪研究产业发展前沿动态，靠前储备相应政策方案，尽可能将被动式回应转化为主动学习。对其他相关政府部门、地方政府等，完善行业管理和市场监管定期会商沟通协调等机制，强化与重点地区政府之间在监管方面的联动协调，加强对地方市场监管执法行动的指导。二是从监管体系整体角度，要妥善处理监管与发展的关系。一方面，坚持监管规范和促进发展两手并重、两手都要硬，明确规则、划出底线，设置好“红绿灯”，加强对企业合规的监管。另一方面，充分考虑各有关部门的立场、听取被监管企业的声音，不断完善宏观政策取向一致性评估体系，在涉及监管与发展重大方向性决策时，更加自觉地服从宏观决策层基于更全的信息和更高的站位作出的战略判断。

本研究的边际贡献包括：一是为新兴产业监管提供了一个基于组织学习的新的理论视角和分析路径。二是为认识中国监管机构和监管体系提供了较为难得的实证基础。三是通过对中国监管机构3类学习模式的分析，为认识新兴产业监管体系的运行机制和整体架构提供了基础性研究框架。整合性学习模式是新兴产业监管的基础，是监管机构自身回应新兴产业发展挑战的必修课；互动性学习模式是监管机构在对产业实质有了比较充分了解后，进入到考虑监管措施阶段必须面对的问题；而制度性学习模式往往发生在互动性学习模式之后，也就是说，监管机构在考虑具体监管措施后，才能意识到该措施的宏观影响。四是对组织学习理论而言，拓展了该理论在公共部门领域的应用。

展望未来：首先，可进一步拓展对其他相关主体的分析，比如研究大型平台企业参与监管的过程。其次，可进一步完善有关不确定性的理论分析框架，通过更加清晰的指标阐明不确定性类型的划分依据，并在本研究的基础上分析某一个阶段若多种不确定性相互交织，会如何影响监管机构组织学习的过程和结果。最后，可以将本文提出的理论分析框架应用到其他新兴产业监管领域进行检验和完善。

本文的写作缘起于中国平台经济快速发展背景下对监管政策核心参与者的观察。彼时中国几大电商平台在商业模式和社会影响方面取得了巨大成功，监管者既为中国能培育出这样的企业感到骄傲，也对过程中日益凸显的风险保持高度敏锐。新的监管对象给监管者带来各方面的挑战：新的技术和商业模式、新的政企互动关系、巨大的社会影响力，等等；而且，由于在这一领域中国的发展处于并跑甚至领跑水平，监管者也没有成熟经验可以借鉴。因此，一部中国电商平台监管史就是一部监管者面对新事物，逐渐学习、调整、适应，进而形成常态化监管模式的历史，具有中国模式的原创性。跟随具有多年工作经验的监管者回溯过去，我们得以更好理解中国监管机构内在的运作逻辑、监管体系内部的结构特征以及平台经济下监管者与被监管者之间形成的新型关系。随着产业发展和外在形势的变化，监管者在促发展与严监管之间不断寻求合理平衡，在消费者、平台企业、地方政府、兄弟部门、决策层等不同主体间持续寻求最大公约数，这背后的尝试、探索、努力令研究者动容。论文力图回答的终极问题指向监管职能的更好发挥，通过借鉴本案例的经验教训，监管机构需要在既定的结构性张力中持续提升自身学习能力，并保持一定的自主性，从而更好为社会主义市场经济的健康发展保驾护航。

在写作过程中，要感谢监管机构和被监管企业等访谈对象给予的宝贵资料与倾囊相授，感谢清华大学公共管理学院多位老师给予的关心与指导。审稿过程中，要感谢诸位匿名审稿专家的耐心阅读与悉心指导，从核心概念、理论构建、研究设计、文章贡献等方面提出了建设性意见，经过多轮修改与打磨，能感到文章的逻辑更加顺畅、故事更加饱满、观点更加有力，“说得更透了”。还要感谢《管理世界》编辑部老师给予的规范、专业的建议，因为您们的辛勤付出，本文得以顺利见刊。在此一并对上述专家、朋友表示衷心的感谢！

最后，面对纷繁复杂的国际国内形势，面对新一轮科技革命和产业变革，面对人民群众新期待，中国大地上近年来公共管理实践的蓬勃发展是如此重要，改变着很多人的生活；又是如此复杂，涉及制度、组织和一个个具体的人。能够投身于这一实践的伟大进程中去研究、去记录，是我们公共管理学者身在这个时代的荣幸，我们将继续对身边的公共管理现象保持敏锐、用心研究，与各位一道探索交流。

文章刊发：

蔡泽洲、薛澜：《不确定性下新兴产业监管的组织学习——以中国电商平台监管为例》，《管理世界》，2024年第12期，第147~169页。

CAI Zezhou, XUE Lan. The Organizational Learning Process of Regulating Emerging Industries under Uncertainty: A Case Study of China's E-Commerce Platform Regulation[J]. Journal of Management World, 2024, 40(12): 147-169.